Potężne gałęzie prawa administracyjnego niszczą prawo własności w Polsce 2015.Prawo własność od długiego czasu jest obiektem opresyjnej tendencji ustawodawczej.
Polskie prawo cywilne, podobnie jak lwia część innych europejskich systemów prawa cywilnego, oparte jest na fundamencie prawa rzymskiego. Rzymskie prawo swój geniusz, ale i wybitną nowoczesność wywodziło z wyjątkowego poszanowania dla własności indywidualnej, która pozostała fundamentem tego systemu bez względu na to, czy obowiązywało ono w czasach republiki czy za czasów cesarskiego dominatu. Fenomen rzymskiego prawa własności opierał się na jego nienaruszalności, która tylko w absolutnie wyjątkowych sytuacjach mogła być naruszana tak przez podmioty publiczne jak i przez innych obywateli.
Trudno wymagać, aby w XXI w. prawo własności było tak szczelnie chronione przed wpływem osób trzecich, by zachowało swą krystaliczną wręcz nienaruszalność analogicznie jak za czasów antycznych. Z drugiej zaś strony istnieje długa lista właśnie antycznych instytucji cywilnych, które dotrwały do naszych czasów w niemal niezmienionej postaci.
W Polsce własność prywatna w jej najbardziej doniosłej postaci – prywatna własność nieruchomości, przez długie lata traktowana była jako instytucja wroga państwu i jako taka była przez państwo ze wszech stron atakowana. Ten smutny okres dla własności prywatnej, o którym tutaj mowa, to okres polskiego komunizmu, datowanego wcześniej przecież niż powstanie PRL. Najbardziej wyraźnym przykładem wojny wytoczonej własności indywidualnej była nacjonalizacja.
Obecnie – po 1989 r. – mimo deklarowanego powrotu do klasycznie rozumianej pozycji własności, kondycja tego prawa nie tylko jest słaba, ale wręcz z każdym rokiem wydaje się w dalszym ciągu osłabiać. Wydaje się, że proces walki z prawem własności nie tylko się nie zakończył, ale jest kontynuowany w najlepsze.
Można odnieść wrażenie, że na naszych oczach odbywa się proces, który można nazwać nową nacjonalizacją. Proces ten, choć w sferze terminologicznej, czy ściśle formalnej podkreśla odstąpienie państwa od zakusów nacjonalizacyjnych, od chęci pozbawienia właścicieli tytułu własności, to jednak podejmowanych jest cały szereg działań, które mają na celu pozbawienie właścicieli prerogatyw, które są istotą prawa własności. Uprawnienia te stanowią o własności, stanowią kościec i sens tego najszerszego prawa rzeczowego. Bez nich prawo własności traci nie tylko swój kształt, sens i nie może nie tylko pełnić właściwej sobie roli w systemie prawnym, ale także i w systemie relacji społecznych. Prawo własności musi być prawem wybitnie szerokim, ograniczanym tylko w wyjątkowych sytuacjach, inaczej nie jest prawem własności, ale jedynie jego namiastką. Tymczasem dziś w Polsce już teraz prawo własności wygląda jak szwajcarski ser.
W sferze deklaratoryjnej prawo własności dalej stanowi podstawę polskiego systemu prawa cywilnego, a zatem i podstawę polskich stosunków majątkowych. Doniosłość prawa własności nie tylko dla prawidłowego funkcjonowania polskiego systemu prawnego, ale przede wszystkim jako wybitnego prawa obywatela, podkreślona została w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Najważniejsze konsekwencje ma ust. 3 tegoż artykułu, który potraktować można jako polską definicję prawa własności. I tak, „własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”. Rzecz jasna rozległość prawa własności sprawia, że pozytywne, enumeratywne wskazywanie jego desygnatów w differentia specifica uznać należy za pozbawione celu. Słusznie przy tym ograniczono się do wskazania sytuacji, w których prawo to może zostać ograniczone. Otóż, prawo własności może być ograniczone tylko i wyłącznie w drodze ustawy. Już samo to tylko stwierdzenie, sytuuje własność wyraźnie ponad wszelkimi innymi uprawnieniami o charakterze majątkowym. Przepis jednak na tym nie poprzestaje, podkreśla dodatkowo, że nawet ustawa może ograniczać prawa własności tylko i wyłącznie w takim zakresie, aby nie naruszać istoty prawo własności. Już więc polska konstytucja wskazuje, że niesłychanie ważnym jest nienaruszanie istoty prawa własności.
Przepisy kodeksu cywilnego karzą nam jednak zejść na ziemię. Kodeksowe uprawnienia właścicielskie nie są już definiowane poprzez wskazanie czytelnych sytuacji ograniczenia prawa własności. W tym wypadku właścicielowi wolno więc przede wszystkim korzystać z rzeczy, ale tylko i wyłącznie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Naczelne znaczenie będzie miało coś co się zowie „społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa” . Tam zaś gdzie obszar tegoż przeznaczenia się kończy kończą się i uprawnienia właścicielskie. Rzecz jasna próżno szukać definicji legalnej tej instytucji – pozostała ona niezdefiniowana, stanowi tym samym furtkę do swobodnej, zwykle szerokiej interpretacji godzącej we własność.
Instytucja społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa ma swój początek w czasach komunistycznych. Podobnie jak kilka innych sobie podobnych stanowiła w czasach Polski ludowej wentyl bezpieczeństwa, który pozwalał władzy kontrolowanie niebezpiecznych z punktu widzenia ówczesnej władzy postaw niezależności właścicielskiej. Dzięki tej instytucji państwo uzyskuje możliwość korygowania działań czy postaw właścicielskich, które nie leżą w jego interesie.
Tutaj kryje się tajemnica surowego stosunku każdego w istocie państwa – a państwa autorytarnego czy totalitarnego zwłaszcza – do prawa własności. Własność, a zwłaszcza własność nieruchomości, o ile jest silna i w pełni chroniona, stanowi bastion obywatela, w którym może on – pisząc obrazowo – skryć się przed zakusami państwa. Obywatel pozbawiony własności, swego rodzaju nieposesjonat, jak uczy zresztą polska historia, to obywatel, którego pozycja wobec państwa jest słaba, którego przestrzeń samodzielności i niezależności jest skromna. Nie sposób zbudować zdrowego społeczeństwa obywatelskiego bez silnej własności indywidualnej. Członkowie takiej wspólnoty nie są w stanie wykształcić pewnych postaw odpowiedzialności, przezorności, roztropności, troski o dobro wspólne, ale też umiejętności dbania o zachowanie dóbr w stanie dobrym i dążenia do ich powiększenia. To właśnie dlatego państwo, które ma ambicje rozprzestrzenienia swojego imperium na jak największe obszary jest nastawione wrogo wobec własności. Właściciel jest niepokorny wobec tego rodzaju zakusów. Im bardziej państwo jest autorytarne tym dążenia ku ograniczeniu prawa własności, ku jego prawnej deprecjacji są większe.
Dziś w Polsce mimo ostentacyjnego zdeklarowania się po stronie praw obywatela, demokracji, państwa prawa etc. odbywa się proces delikatnego, acz systematycznego ograniczania prawa własności indywidualnej przede wszystkim w zakresie własności nieruchomości. Na naszych oczach odbywa się nowa nacjonalizacja, która w żaden sposób nie kwestionuje naszego prawa własności, nikt nie ma zamiaru odbierać mu tytułu, a mimo to własność z każdym rokiem topnieje. Kupując nieruchomość gruntową realizujemy częstokroć inwestycje naszego życia. Za niebagatelne – i z roku na rok coraz większe – pieniądze kupujemy, rzecz jasna, nie taką czy inną liczbę ton ziemi, wraz z roślinnością na tej ziemi rosnącej. Kupujemy cały zestaw – w zamyśle: zestaw szeroki – uprawnień, które będziemy mogli realizować na danym areale ziemi. Koszyk tych uprawnień stale, bardzo dynamicznie się kurczy – znajduje się w nim coraz mniej, coraz mniej znaczących uprawnień. Koszyk uprawnień, za który płacimy, kurczy się, a tymczasem cena nie maleje. Co więcej, państwo, które z tego koszyka wybiera nam co i rusz, co bardziej atrakcyjne produkty, ani myśli czymkolwiek nam za to wynagrodzić. Tak w rzeczywistości wygląda system prawa, który pełen jest frazesów o fundamentalnej roli własności indywidualnej. Aby zobaczyć, co nam naprawdę z własności zostało, wystarczy przyjrzeć się kilku wybranym sferom prawa.
Polskie prawo nie ogranicza zbywania nieruchomości, nie ogranicza specjalnie czerpania z nieruchomości pożytków. Największe spustoszenie we własności nieruchomości polskie prawo dokonuje w uprawnieniu do korzystania z nieruchomości. W lwiej części przypadków, nazwijmy to „konsumenckiego” nabycia nieruchomości, kupno takiego majątku związane jest nie z perspektywą pospiesznego zbycia mienia. Głównym celem nie jest też pobieranie pożytków. Zasadniczą przyczyną nabycia nieruchomości jest osobiste z niej korzystanie.
Nabywcy – w przeważającej mierze – tego rodzaju mienia nastawieni są na aktywne korzystanie z nieruchomości. Pasywne korzystnie z nieruchomości, a więc korzystanie niezwiązane z żadnym procesem inwestycyjnym, praktycznie nie występuje. Jedną z głównych przesłanek dla których ludzie wolą kupno od najmu jest właśnie władza nad nieruchomością i to władza, która ma mieć w niedługim czasie praktyczne zastosowanie w procesie zmian na nieruchomości. Nawet kupno w pełni wykończonego apartamentu zwykle związane jest z późniejszymi zmianami wykończenia lokalu – wedle gustu właściciela. W polskiej kulturze mimo wszelkich trudności wobec polskiego prawa własności wykształciło się pojęcie suwerenności właściciela „wolnoć Tomku w swoim domku” „mój jest ten kawałek podłogi”. Czy polski właściciel na swojej nieruchomości dalej jest sobie „sterem, żeglarzem i okrętem”?
Można uparcie rozdzielać dwie kwestie: bierne korzystanie z nieruchomości (którego wszak właścicielowi co do zasady nikt nie ogranicza) oraz proces inwestycyjny na nieruchomości. Rozdzielenie tych dwóch kwestii jest jednak nienaturalne. Ingerencja państwa, poprzez przepisy administracyjne ograniczające omnipotencję właściciela na nieruchomości, godzi w prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, które w właścicielowi przysługuje.
Już sam fakt zasadniczego podziału nieruchomości według sposobu użytkowania na rolne i budowlane jest na polskim gruncie bezzasadny. Duża rolę odgrywa w tym stanie rzeczy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Istotą systemu jest zachowanie lwiej części polskich nieruchomości w stanie rolnym – wolnym od inwestycji budowlanych. Czy Polska jest krajem tam wysoko uprzemysłowionym, tak wybitnie zindustrializowanym, a jednocześnie zurbanizowanym, że konieczna jest pieczołowita ochrona gruntów rolnych? Tym samym kupując działkę, która ma status gruntu rolnego, bez względu na to czy położona jest poza terenem zabudowanym czy w samym jego centrum, właściciel ma ograniczone do minimum uprawnienia inwestycyjne. Oczywiście, grunt może zostać objęty procedurą tzw. „odrolnienia” czyli wyłączenia z produkcji rolnej. Tymczasem, przesłanki takiego wyłączenia nie są ani oczywiste ani proste do zrealizowania, sam proces natomiast jest skomplikowany i zwykle długotrwały. Pozytywne ukończenie tego procesu kończy się nałożeniem opłat z tego tytułu, które obciążają właściciela.
Innym sposobem oddania na ręce właściciela uprawnień inwestycyjnych, uprawnień, które winny wynikać z samego prawa własności jest uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona gruntów rolnych zwykle ogranicza proces eksurbanizacji, a więc rozwoju miast na tereny wiejskie w bezpośrednim sąsiedztwie ośrodków miejskich. Cała nadzieja na naturalny rozwój miasta spoczywa w rękach burmistrza lub prezydenta miasta – to ten organ wydaje wspomniane decyzje o warunkach zabudowy. Burmistrzowie i prezydenci mogą więc nie tylko otworzyć furtkę dla rozwoju miasta, ale przede wszystkim do wzrostu wartości nieruchomości położonych wokół ośrodka. W teorii przesłanki do wydania takiej decyzji są dość jasne, w praktyce stwarza to pole do nadużyć, także o charakterze korupcyjnym. Burmistrz jedną decyzją może właścicielowi zamknąć lub otworzyć drogę do zabudowania własnej nieruchomości. Władza organ wykonawczego jest tym większa, że organ odwoławczy w tego rodzaju postępowaniach – samorządowe kolegium odwoławcze zazwyczaj w postępowaniu drugiej instancji unika rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i przekazują ją do ponownego rozpoznania burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W ten sposób – krążąc między gminą a SKO – sprawy często ciągną się latami. Właściciel, rzecz jasna, przez ten czas nie może zabudować swojej nieruchomości.
Decyzja o warunkach zabudowy nie jest potrzebna tylko dla najważniejszej inwestycji na nieruchomości, jaką zazwyczaj jest budowa budynku. Decyzja tego rodzaju jest potrzebna dla całego szeregu innych inwestycji związanych z zabudowaniami istniejącymi na działce. Będziemy jej potrzebować np. przy budowie daszku nad wejściem czy przebudowie istniejących schodów wejściowych. Państwo wie lepiej niż właściciel, co warto wybudować, a co nie. Państwo również bardziej zatroszczy się o bezpieczeństwo użytkowników nieruchomości niż oni sami. Oczywiście, państwo, czy w tym wypadku samorząd – w gruncie rzeczy władza publiczna – nie zamierza w jakikolwiek sposób zrekompensować właścicielowi wyjęcia z jego ręki uprawnień, za które ten zapłacił poważne pieniądze przy kupnie nieruchomości.
Tak więc jeżeli władzy publicznej daszek nad drzwiami się nie spodoba, odmówi nam prawa do jego zamontowania w decyzji. Owszem, mamy prawo do odwołania, jednak jak w praktyce swoich uprawnień możemy dochodzić latami, angażując w ten proces nie tylko czas i nerwy, ale przede wszystkim niemałe środki finansowe.
Warunki zabudowy i planowanie przestrzenne kłaniają nie tylko przy samym otwarciu furtki do wzniesienia budynku. Władza publiczna chce mieć również prawo decydowania o tym, co zostanie zbudowane, a nawet w jakim kanonie estetycznym. W decyzji dostaniemy więc nawet wskazówki czy dach ma być dwu czy czterospadowy, a nawet jakie ma być pokrycie dachowe. Władza chce mieć wpływ na wszystko. Właścicielowi pozostaje przy tym schować do szuflady wizję wymarzonego domu, za którą zapłacił poważne pieniądze kupując nieruchomość.
Przy tego rodzaju postępowaniach interesująca jest również kwestia podmiotów, które mają wpływ na to, co zostanie na nieruchomości wybudowane. Stroną postępowania z reguły jest właściciel każdej działki, która graniczy z nieruchomością wnioskodawcy, ale często kręg stron jest znacznie większy. Tym samym więc sąsiad uzyskuje prawo do współdecydowania o tym, co zostanie wzniesione na cudzej nieruchomości, ma pełne prawa strony, łącznie z prawem do odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego.
Postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi preludium tego, co czeka właściciela w procesie inwestycyjnym. Przed nim, bowiem, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a później obwarowany górą wymagań proces budowlany. Czeka nam więc obowiązkowa współpraca ze wszelkiej maści projektantami budowlanymi tudzież architektami, kierownikami budowy i innymi budowlańcami wszelkich branż od elektrycznej, przez sanitarną, geodetami itd. Czekają nas trudne czynności odbiorowe i oddanie do użytkowania. Paradoksalnie wraz z rozwojem technologii budowlanej, która także zapewnia bezpieczeństwo przyszłym użytkownikom, prawo budowlane, zamiast zmierzać w stronę deregulacji, jest co raz bardziej restrykcyjne. Zawsze znajdzie się jakaś katastrofa budowlana, która owe restrykcje uzasadni.
Mamy szczęście, jeżeli w ogóle będziemy mogli przeprowadzić proces budowlany. Będziemy mieli problem, jeżeli nasz budynek, albo grunt na którym chcemy znieść obiekt znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, albo – co gorsze znajduje się w strefie wpisanej do rejestru zabytków. W najlepszym razie właściciela czekają dodatkowe nakłady związane z pracami firmy archeologicznej, gorzej będzie jeżeli każda zmiana w budynku, choćby zmiana stolarki drzwiowej będzie mogła być zablokowana. Najtrudniejsza sytuacja pojawia się, gdy na gruncie z obszaru wpisanego do rejestru zabytków znajdować się będzie budynek zrujnowany, który nie nadaje się już do użytku. Wówczas możemy nie uzyskać pozwolenie na budowę. Nasze prawo własności sprowadzi się wówczas jedynie do wpatrywania się w budynek no i oczywiście ponoszenia wszelkiego rodzaju opłat związanych z utrzymaniem obiektu w stanie bezpiecznym dla przechodniów. Rzecz jasna także tutaj władza publiczna niczym nie rekompensuje niemałych utrudnień oraz wydatków, które spotykają zabytkowych pechowców. Oczywiście, istnieją dotacje na cele konserwacji zabytków, jednak są to środki niewielkie, zupełnie nieproporcjonalne wobec poważnych inwestycji związanych z obiektami wiekowymi oraz liczby podmiotów zainteresowanych.
Na przeszkodzie planom właściciela do realizacji swoich uprawnień władza publiczna postawiła również przepisy prawa ochrony środowiska. Ta rozległa dziedzina prawa, niezwykle bogata we wszelkiego rodzaju ograniczenia praw właścicielskich, z roku na rok rozrasta się jeszcze bardziej. Trend ten jest związany w dużej mierze, choć nie tylko, z oczekiwaniami Unii Europejskiej. Nie widać jednak, aby tego rodzaju regulacje wprowadzane były w Polsce niechętnie. Właściciel nieruchomości zetknie się z tego rodzaju przepisami już w sytuacji, gdy zechce ściąć drzewo rosnące na jego posesji. Gorzej, jeżeli na nieruchomości stwierdzi się występowanie interesujących władzę publiczną elementów fauny czy flory. Ograniczyć władztwo właściciela mogą też różnego rodzaju strefy ochrony gatunkowej, arbitralnie wyznaczone obszary takie jak Natura 2000 i wiele innych. Wobec wielu inwestycji właściciele będą mogli realizować swoje plany dopiero po przejściu stosownych procedur środowiskowych np. przed organami Inspekcji Ochrony Środowiska czy Dyrekcji Ochrony Środowiska po uzyskaniu stosownych, zgód, zezwoleń, względnie uzgodnień – jak zawsze odsuwając w czasie inwestycję i ponosząc niemałe koszta.
Zakup nieruchomości to dopiero początek wydatków. Zaangażowanie właścicielskiego portfela zamiast na właściwych wydatkach inwestycyjnych skupia się na sfinansowaniu obowiązków, które przewidziała dla właścicieli władza publiczna. Państwo wychodzi z założenia, że właściciel jest zmotywowany, aby doprowadzić swoje zamierzenie do celu, a skoro tak, to pokornie poniesie wydatki, które przed nim postawiono. Właściciel nieruchomości płaci więc podatek od nieruchomości, ale już taki nieszczęśnik jak użytkownik wieczysty płaci podatek od nieruchomości oraz co jakiś czas podnoszoną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego (która jest już związana z wartością a nie powierzchnią gruntu). Jeżeli właściciel zdecyduje podzielić swoją działkę, a przez to wartość nieruchomości wzrośnie, władza publiczna pobierze od takiego wzbogacenia opłatę adiacencką.
Właściciel nieruchomości tak samo jak w czasach deklarowanej i realizowanej nacjonalizacji wydaje się być wrogiem publicznym, człowiekiem którego trzeba ograniczać, zwalczać, kontrolować i patrzeć mu na ręce. Swobodne pozostawienie właściciela – wydawać by się mogło – grozi opłakanymi konsekwencjami. Potężne gałęzie prawa administracyjnego niszczą prawo własności – oczywiście, zawsze w szczytnym celu – tak, że z uprawnienia ius abutendi (korzystania z rzeczy) pozostaje całkowita wydmuszka. Ograniczać prawa właścicielskie może każdy od przedstawicieli władzy publicznej na różnych szczeblach, przez duże przedsiębiorstwa (np. przedsiębiorstwa przesyłowe, które prawem siły realizowały i realizują swoje inwestycje infrastrukturalne i których przedstawiciele z uśmiechem na ustach proponują samotnym właścicielom walkę o swoje prawa w sądzie z uznanymi kancelariami prawnymi reprezentującymi te spółki), aż po sąsiadów. W tym ostatnim przypadku często dochodzi do konfliktów sąsiedzkich, z których korzysta – według zasady divide et impera – władza. Rozległe przepisy sprawiają, że część właścicieli prowadzi swoje działania z ich pominięciem. Mnogość przepisów sprawia, że mało kto jest w stanie je wszystkie zrealizować – nawet mając chęć zadośćuczynienia tym obowiązkom. Pojawia się z więc z jednej strony poważne pole dla korupcji, z drugiej zaś – co jest coraz częstszym zjawiskiem – do donosicielstwa i załatwiania w ten sposób sąsiedzkich nieporozumień.
Ograniczyć właściciela może też zwykły najemca. Także on ma większe prawa niż właściciel nieruchomości. Pozycja najemcy w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego jest dominująca wobec pozycji właściciela. Właściciela nie tylko krępują wszelkie rodzaju obowiązki, którym musi sprostać w czasie trwania najmu. Największe kłopoty sprawia właścicielom zobligowanie bezprawnego lokatora do opuszczania lokalu. Przepisy eksmisyjne stawiają właściciela częstokroć na pozycji całkowicie straconej. Ten zaś musi tolerować obecność bezprawnych lokatorów do momentu aż zakończy się często długotrwałe postępowanie eksmisyjne. Jeżeli do tego doliczymy kwestie związane z przyznaniem lokalu socjalnego, których gminy w lwiej części nie posiadają, obecność niechcianego lokatora wbrew uprawnieniom właściciela przedłuży się do znacznych rozmiarów.
W sferze deklaracji własność jest w Polsce podstawowym prawem cywilnym a pozycja właściciela jest wobec przedmiotu własności niemal nieograniczona. Tymczasem, prawo własność od długiego czasu jest obiektem opresyjnej tendencji ustawodawczej, która zachowując tytuł własności w rękach właściciela odbiera mu – zwykle bez cienia rekompensaty – pozbawia to prawo treści w sposób absolutny lub też redukuje władztwo właściciela przyznając prawo do współdecydowania podmiotom trzecim. Na naszych oczach odbywa się proces nowej nacjonalizacji.
Bartłomiej Królikowski – prawnik, samorządowiec, publicysta kwartalnika „Myśl.pl”.
Tekst opublikowano na łamach nr 32 kwartalnika “Myśl.pl”
Autor: Bartłomiej Królikowski
Licencja: Domena publiczna